Институт губернаторства Петербургской губернии в исторической перспективе
В качестве административно-территориальной единицы Ленинградская область ведет отсчет с начала XVIII века, когда указом Петра I от 18 декабря 1708 года в России было ведено новое административное деление. Были созданы 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 года - Петербургская), Смоленская, Киевская, Азовская. казанская, Архангелогородская и Сибирская. Это были обширнейшие административно-территориальные единицы, не равные по территории и населению. В состав Ингерманландской губернии вошли древние русские земли, освобожденные от шведского владычества в ходе Северной войны. Она охватывала территорию от Эстляндии, Новгорода, Пскова, Старой Руссы и Великих Лук до Пошехонья, Каргополя, Олонца и Ярославля.
В мае 1719 года Санкт-Петербургская губерния подразделялась на 12 провинций. Собственно Петербургская провинция состояла из острова Котлина с Кронштадтом. Петербурга, Шлиссельбурга и уездов Ямбургского и Копорского.
Организация губернского управления также оформилась к 1719 году. Губернии были разделены сначала на доли, затем на провинции и дистрикты. Во главе губернии стоял губернатор, провинции – воевода, дистрикта – земский комиссар. Под руководством губернатора создавался разветвленный административный аппарат.
Губернаторы получили чрезвычайные полномочия. Каждый из них имел не только административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и являлся командующим всех войск, расположенных в его губернии. Они управляли губернией с помощью губернской канцелярии, где находились дьяки и подъячие, которые вскоре стали называться секретарями.
Довольно много числены были обязанности губернатора по содействию государственному благосостоянию. Он должен был наблюдать, чтобы никто не бил и не мучил крестьян в деревнях, потому, что от этого крестьяне разбегаются, «а в государевых податях умножается доимка». Из этого видно, что губернаторы были облечены значительными полномочиями по отношению к дворянскому землевладению, так как могли сильно ограничить дееспособность отдельных лиц этого класса.
Обязанности. Губернаторам обычно поручалось наблюдение за казенными постройками, а иногда и за постройками духовного ведомства. Они должны был охранять леса, особенно дубовые, от уничтожения, наблюдали, «чтобы деньги и монеты были правдивые и посторонних бы фальшивых денег и монет в провинцию не привозили». На губернаторов же возлагалась обязанность следить за развитием добывающей промышленности и земледелия «как источника всех сокровищ и богатств государственных», а также собирать сведения об урожае и ценах на хлеб и посылать их в центральные учреждения.
Среди многочисленных обязанностей, лежащих на губернаторах, было осуществление санитарного и медицинского надзора. Чистота в деле торговли съестными припасами также была заботой губернатора, которому наказ 1728 года предписывал с помощью ратуши и бурмистров (это поставленный от помещика над вотчиной староста из крестьян. При Петре I посажены были по городам бурмистры, подчиненные московской бурмистерской палате или ратуше) смотреть за чистотой «в харчевых товарах» и чтобы «мясным рядам для чистоты быть в пристойных местах». Предписывались даже самые мелкие подробности устройства мясной торговли: в мясных рядах «полки должны быть чистыя и мясо было б накрывано чистыми накрывалы…» и пр. Что касается медицинской деятельности губернаторов, то она сводилась к борьбе с эпидемиями, по поводу которых губенатору приходилось вести деятельную переписку с Сенатом, устраивать карантины и заставы.
Общее заведывание благотворительными учреждениями также лежало на губернаторе. На него даже была возложена обязанность делать перепись старых, больных, увечных нищих и сирот. Губернаторы должны были «гулящих людей без проезжих писем не пропущать», выдавать паспорта крестьянам и следить за передвижениями внутри страны. Всем военным, приезжающим в губернию, велено было являться к губернатору. За неявку назначалось строгое взыскание.
На губернаторов возлагалась также обязанность наблюдать за отъезжающими за границу, особенно в сомнительных случаях. С другой стороны, они не должны были затруднять выезд за границу деловых людей, обязывались выдавать им паспорта «без всякой остановки».
Жалованье и права. Петр I назначил губернаторам жалованье от казны, при условии «кто будет исправен и объявит дело свое во всем чисто, - и тем по окончании года давать жалованье, губернаторам по 1200 рублей». Но наряду с заботой об обеспечении губернаторов существовали и ограничения их прав, небезубыточные для губернаторов, но полезные для населения. Так в течение значительного времени (с 1740 по 1765 годы) им запрещалось покупать дворы, земли и крестьян в тех губерниях, которыми они управляли. Помещались губернаторы в казенных домах или в монастырских городовых подворьях. Без указа губернатор обычно не имел права отлучаться от своего места жительства, за исключением случаев объезда губернии. Причем, отъезжая, он не мог передавать всю полноту принадлежащей ему власти тому лицу, которое он за себя оставлял. Он лишь сдавал управление текущими, менее важными делами.
Помощники. Ближайшими помощниками губернатора были вице-губернатор и ландрихтер. Ландрихтер под руководством губернатора заведовал судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные. Другими чиновниками губернии были: глава военного управления – обер-комендант, а также заведующие денежными и провиантскими сборами – обер-комиссар и обер-провиантмейстер.
Контроль. Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства, правительство указом 1713 года учредило при каждом губернаторе 8-12 ландратов (советников), избираемых дворянами. Губернатор должен был все дела решать совместно с этой дворянской коллегией, в которой мог выступать «не яко властитель, но яко президент» с двумя горосами.
Кроме того, губернаторы обязаны были подчиняться Сенату как самому монарху. Если обнаруживались упущения или злоупотребления в деятельности губернаторов, их привлекали к ответственности и накладывали различные взыскания. При наложении денежного взыскания напоминалось, чтобы они не вздумали разложить наложенный на них штраф на губернию. За такое желание избежать заслуженной кары грозило обычно более тяжелое наказание.
С усилением власти губернаторов была введена должность губернского прокурора. Инструкцией 1733 года ему вменялось в обязанность «смотреть накрепко, дабы губернатор с товарищи должность свою хранили и в звании своем во всех делах истинно и ревностно, без потеряния времени все дела порядочно отправляли по регламенту и указам». Таким образом, прокурор должен был иметь надзор за всеми видами деятельности губернатора. Обычными наказаниями для губернаторов были денежные штрафы, правеж (взыскание долга, пени и вообще денег, с истязанием) денег с крестьян, принадлежащих губернатору, посылки за их счет курьеров в губернии, арест, смещение с поста. Бывали случаи, когда назначались сразу 3 и более наказаний. Губернаторы подвергались и общим уголовным наказаниям вплоть до смертной казни.
Основа управления. Губернаторы управляли губерниями на основании общих законоположений, дополняемых в частных случаях особыми инструкциями. Такими общими законоположениями были:
1. Инструкция воеводам (1719 г.). Сначала предназначалась для воевод, но вскоре без всякого изменения была разослана губернаторам, которым и велено было по ней управлять.
2. Наказ губернаторам 1728 года, крайне недалеко ушедший от инструкции воеводам 1719 года.
3. Наставление губернаторам 1764 года, наоборот, представляющее значительный шаг вперед по пути развития губернаторской должности, давшее губернатору власть «паче прежния». В нем губернатор называется главой, хозяином и опекуном губернии.
Шло время. Менялись на Руси правители, но отдельные инструкции обычно лишь более или менее точно воспроизводили общее законоположение, и в соответствии с местными условиями прибавлялись только те или иные особенности. Нередко в них указывалось, что губернаторы должны поступать по уложению, по указам и по государственным правилам, а кроме того, по «особливому состоянию сей губернии».
На рубеже 1770-х-1780-х годов в России осуществлялась масштабная реформа местного государственного управления. Ее правовой основой явились «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».
Фактически формирование разветвленного местного аппарата, способного успешно решать повседневные вопросы администрирования и судопроизводства, растянулось в губернии на несколько лет и проводилось под руководством ряда губернаторов.
Наиболее важной начальной вехой данного процесса послужил Сенатский указ от 27 мая 1780 года «Об открытии присутственных мест в С.Петербургской губернии» (главнейшими среди них являлись губернское правление, казенная палата, которой подчинялось губернское казначейство, гражданская палата, палата уголовных дел и приказ общественного призрения).
В соответствии с реформой местного управления, осуществленной в 1775 году, Россия стала делиться на 50 губерний, которые, в свою очередь, делились на уезды. Санкт-Петербургская губерния включала семь уездов: Санкт-Петербургский, Шлиссельбургский, Софийский (современный город Пушкин), Рождественский, Ораниенбаумский, Ямбургский, Нарвский. В 1802 году упразднили Рождественский и Нарвский уезды, но прибавили Гдовский, Лужский и Новоладожский. Через 6 л6т Софию присоединили к Царскому Селу, и уезд стал именоваться Царскосельским.
Последним в XIX веке административным преобразованием Санкт-Петербургской губернии явилось учреждение в 1848 году вместо Ораниенбаумского Петергофского уезда. Деление губернии на восемь уездов, введенное в 1802 году, сохранилось до конца XIX века. Эти уезды делились, в свою очередь, на 126 волостей. К началу 1861 года губернский административный аппарат не был очень многочислен. В управлении гражданского губернатора служили 16 чиновников (3 должности оставались вакантны), в губернском правлении – 46 (в том числе редактор губернских ведомостей, он же начальник газетного отдела). Губернский аппарат местного управления оставался в силе и в начале XX века. В 1914 году Петербургская губерния была переименована в Петроградскую. После Февральской революции 1917 года Временное правительство сохранило всю систему губернских учреждений. Только губернаторы были заменены губернскими комиссарами (в уездах – уездные комиссары). 5 апреля 1917 года «Правительственный вестник» опубликовал циркулярную инструкцию министра-председателя князя Г.Е.Львова, где отмечалось «Губернский комиссар является носителем власти Временного правительства и ему присваиваются все права и обязанности, возложенный законом на губернатора, за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений». Одновременно начала формироваться система Советов.
Таким образом, весной 1917 года история губернаторства в России прервалась. Ее новые страницы начали заполняться лишь через семь с половиной десятилетий.
Материал подготовлен по книге "В зеркале времен и судеб.
Исторические очерки о руководителях Ленинградской области",
СПб, ИПК "Вести", 1997
